美国如何动用一切手段反恐

“9·11”事件发生后，美国全国动员，从情报整合、反恐立法、机制体制改革，到国际反恐合作，再到民众防线，几乎动用了一切可以想到的手段来反恐。现在看来，虽然其中有些举措在美国国内外毁誉参半，但却未能动摇美国政府的决心。

情报比导弹更重要

“9·11”刚发生后的一段时间里，小布什犹如惊弓之鸟，事无巨细都要亲自过问，生怕漏掉一丁点反恐线索。

最有意思的事情是，美国宾夕法尼亚州情报机关从联邦调查局一名海外探员的口中得知，恐怖分子已经拥有核设备，并已将其安装在匹兹堡通往费城的一趟列车上。消息很快传到白宫，小布什就像中央情报局的中级分析员一样，开始坐卧不安，并焦虑地对这一情报进行分析。虽然这一消息最终被证实不过是乌克兰某个厕所里两个男人之间的闲聊，但这一事件，却令白宫意识到，情报比导弹更重要。

应对恐怖主义，最理想的状态是早发现、早预警，最关键的是反恐情报的搜集和研判，以及反恐情报信息网络的搭建和完善。这是美国最深刻的反思之一。

反思过后，美国拉开了情报机制改革的序幕。建立起反恐情报信息管理架构，是美国情报体系建立以来幅度最大的改革。在这个架构中，总统是统帅，国家情报总监直接对总统负责。国家情报总监的智库支持主要来自三个方面：首席信息官、信息共享委员和国家反恐中心。

国家反恐中心的16个情报机构分别来自国家安全局、国家侦察办公室、国家地理空间情报局、国防情报局、陆军、空军、海军、国土安全部、联邦调查局、中央情报局、司法部缉毒局、能源部、国务院、财政部、海军陆战队和海岸警卫队。

国家反恐中心的主要任务是加工、分析、合成美情报界掌握的所有关于恐怖主义及反恐方面的信息，储存关于恐怖分子的信息等。这个成立于2004年的机构，是整个系统的枢纽，可以不受任何约束地获得各机构的情报。

根据小布什2004年签署的《情报改革与防止恐怖法》，国家情报总监成为总统的首席情报顾问，同时监督和协调美国国内外所有情报机构的行动。国家情报总监的职权，要远远大于协调全国情报工作的中央情报局局长。

首任国家情报总监内格罗蓬特上任后，立即开始整合分布在全球的10万名美国特工，统一管理各种情报资源，并要求美国情报部门在反恐方面与世界范围内的各国情报机构通力合作。

内格罗蓬特身边有一个极其秘密的“反恐怖智囊团”。该智囊团有50名成员，是从15个情报机构抽调来的精英。据说，他从中情局抽调一名骨干时，遭到了强烈抵制。中情局甚至威胁说：“抽走此人，我们的一个情报处将无法继续工作。”但内格罗蓬特不为所动，他的目的，就是让身边的智囊团帮助他打破各情报机构间的壁垒，使它们无法再私藏情报，让美国的情报机器成为一个整体。

内格罗蓬特的另一举措是培养“实战型情报人员”。他上任后不久就派遣特工向恐怖组织渗透，击毙本·拉丹即得益于美国特工成功打入“基地”组织。根据美国传统基金会的数据，“9·11”后至2013年，至少有60多起针对美国的恐怖图谋被挫败，其中有不少要归功于情报部门。

反恐“以法之名”

“9·11”恐怖袭击发生后的第8天，司法部长阿什克罗夫特就将用于指导反恐斗争的《爱国者法案》初稿提交国会审议。2001年10月26日经小布什签署生效后，该法成为美国历史上第一部专门针对恐怖主义的法律。

从法律层面看，《爱国者法案》为政府介入公民私人生活、侵犯公民权利创造了条件，由此也在全国范围内引发了一场安全与民权之争。然而，作为应对恐怖威胁的主要措施之一，《爱国者法案》迅速通过，令美全国反恐在法治框架内顺利进行。

《爱国者法案》出台后，政府各有关部门继续颁布了其他一些行政命令或实施细则来加强反恐能力。比如，司法部2001年11月颁布的新条例，就授权执法部门在未经法庭许可时可监听被指控的恐怖嫌犯或罪犯同其律师的谈话。小布什也发布总统令，授权执法部门可将疑似恐怖分子、帮助恐怖分子或为其提供藏身地的非美国公民送交秘密军事法庭进行审判。

此后，为保障美军在海外打击“基地”组织，美国还通过了《国防授权法》，专门界定了对美国有威胁的恐怖组织、恐怖人员，以及可动用的军事手段等。

2002年美国通过的《加强边境安全和签证入境改革法》内容更加广泛，规定了一系列有利于反恐的专门做法。其中包括：情报部门、移民局和国防部分享信息；国务院与移民局以电子信息方式共享外国人签证文件，以保证该文件可由美国边境移民检察员使用；移民局建立完整的“内部数据共享系统”，并成立检察团监督该系统；建立完整的出入境数据系统，允许移民局使用生物身份认证工具，要求护照和签证必须附加更多的高新技术，以增强其防伪功能。

政府重组与国际合作

2003年，美国进行了1947年成立国防部以来最大规模的政府重组。海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个联邦机构合并成了一个新的机构：国土安全部。目前，美国国土安全部拥有雇员24万名，是联邦第三大机构，每一财年得到的拨款近千亿美元。

国土安全部的重要职能之一就是应对恐怖主义威胁。它的网站上这样写道：“我们的任务很广泛，但我们的目标很明确——让美国安全。”分析认为，成立这一新部门，对于反恐资源的整合具有重要意义。

推动国际反恐合作也是美国的重要举措。2002年《八国峰会反恐建议》的第八部分，推荐了六项国际反恐合作办法，并在第四项中强调了反恐信息共享，做出了共同防范核恐怖威胁的决定。2010年的《华盛顿核安全峰会工作计划》中，多次提到加强反恐信息的多边合作，获得了包括中国在内的47个国家的领导人或代表的认可。美国近些年破获的恐怖袭击图谋，许多正是得益于国际合作提供的准确情报。（中国现代国际关系研究院反恐怖研究中心主任 傅小强）

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